道路運輸行業(yè)雙重預(yù)防機制研究與應(yīng)用進展

      道路運輸行業(yè)是安全生產(chǎn)的重要領(lǐng)域，且具有比較鮮明的行業(yè)特點。2018年，交通運輸部出臺的《公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險管理暫行辦法》《公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)隱患治理暫行辦法》正式實施，對公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險辨識、評估、管控，隱患排查、整改及其監(jiān)督管理做了規(guī)定，要求各細分行業(yè)領(lǐng)域細化完善相關(guān)制度、規(guī)范建設(shè)。2020年1月，交通運輸部發(fā)布了《2020年交通運輸安全生產(chǎn)工作要點》，其中明確將大力推進雙重預(yù)防機制建設(shè)列為2020年安全生產(chǎn)核心工作任務(wù)之一，分別在風(fēng)險管控和隱患治理兩個層面對各地交通運輸主管部門提出了明確要求，并要求持續(xù)提升道路旅客運輸、危險貨物運輸、城市客運等重要道路運輸行業(yè)領(lǐng)域的安全治理能力，標(biāo)志著雙重預(yù)防機制建設(shè)將開始在行業(yè)內(nèi)廣泛推廣。但同時也應(yīng)該看到，相對于礦山、化工、冶金等行業(yè)，道路運輸行業(yè)雙重預(yù)防機制相關(guān)政策發(fā)布較晚，各省、市特別是區(qū)縣一級主管部門貫徹落實的進度、力度也有很大差異，需要進行全方位的協(xié)同管理。

      由于雙重預(yù)防機制推行時間較短，在全國層面上還未被列入道路運輸行業(yè)準(zhǔn)入（規(guī)范）條件。但已經(jīng)有地市進行了一些初步探索。比如，在危險品貨物運輸行業(yè)管理中，將雙重預(yù)防機制與企業(yè)能否增車掛鉤，或者將雙重預(yù)防體系達標(biāo)作為企業(yè)開展安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的前置條件。這些措施有利于提高企業(yè)開展雙重預(yù)防機制建設(shè)的重視程度，也有助于雙重預(yù)防機制的推廣。同時，為了進一步規(guī)范雙重預(yù)防機制建設(shè)，部分地市還對雙重預(yù)防機制咨詢機構(gòu)的門檻進行了設(shè)置，目前的形式主要有兩種，一種是標(biāo)桿企業(yè)成立的第三方服務(wù)機構(gòu)；另一種是經(jīng)主管部門認可的安全評價機構(gòu)。

      目前，道路運輸行業(yè)還未出臺雙重預(yù)防機制相關(guān)的國標(biāo)、行標(biāo)。部分雙重預(yù)防機制試點省份已經(jīng)率先出臺了地方標(biāo)準(zhǔn)。以山東省為例，山東省打造了雙重預(yù)防體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，從全行業(yè)通則到公路水路行業(yè)領(lǐng)域細則，再到具體行業(yè)實施指南等，逐步細化到各個子行業(yè)。其中，由濟南公交主導(dǎo)編制的《城市公共汽電車客運企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險分級管控體系建設(shè)實施指南》（DB37/T 3211）、《城市公共汽電車客運企業(yè)生產(chǎn)事故隱患排查治理體系建設(shè)指南》(DB37/T 3212)是以地方標(biāo)準(zhǔn)形式發(fā)布的，后來陸續(xù)出臺的道路旅客運輸和汽車客運站、危險貨物運輸?shù)润w系建設(shè)指南均以政府文件形式發(fā)布。標(biāo)準(zhǔn)研究是雙重預(yù)防體系推廣的重要方向，也日益受到國家應(yīng)急管理部門、交通管理部門的重視。近年來，多個標(biāo)準(zhǔn)制修訂類或研究類項目已獲得立項。

      綜上所述，雖然國家為了推動道路運輸行業(yè)雙重預(yù)防機制的發(fā)展，提出了很多積極的政策，目前仍存在全國性立法欠缺、行業(yè)管理步調(diào)不一、準(zhǔn)入條件不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)空白等問題，需要進一步改善。

     （1）企業(yè)應(yīng)用層面。目前道路運輸行業(yè)中，雙重預(yù)防機制在城市公共汽電車客運、道路旅客運輸、危險品貨物運輸?shù)茸有袠I(yè)中都已經(jīng)得到了一定的應(yīng)用。

      城市公共汽電車客運具有人員密集、交通擁堵、社會影響廣泛、易受自然災(zāi)害和突發(fā)事件影響的特點，需要提高重視，加強安全管控。對此，筆者結(jié)合濟南公交標(biāo)桿企業(yè)建設(shè)經(jīng)驗，總結(jié)歸納了城市公共汽電車雙重預(yù)防體系建設(shè)模式和方法。道路旅客運輸和危險品貨物運輸因為風(fēng)險較高，一直是安全管理工作的重點。從山東省部分道路運輸企業(yè)雙重預(yù)防體系建設(shè)的評估結(jié)果來看，與城市公共汽電車客運企業(yè)相比，上述兩類企業(yè)評分偏低，存在的問題也比較多。這主要是因為這兩個行業(yè)風(fēng)險因素比較多，特別是對行車環(huán)境中的風(fēng)險因素分析較為復(fù)雜。有學(xué)者構(gòu)建了道路運輸企業(yè)車輛行車風(fēng)險水平評估模型，提出示例型行車風(fēng)險動態(tài)控制措施。有學(xué)者站在企業(yè)應(yīng)用的角度，針對道路運輸企業(yè)行車風(fēng)險進行全面分析，提出了道路運輸企業(yè)行車風(fēng)險評估及控制方法。

      總體來看，雙重預(yù)防機制企業(yè)層面相關(guān)的研究報道較少。這主要還是因為企業(yè)對雙重預(yù)防機制的研究工作不重視，只重執(zhí)行而不重視探索，缺乏創(chuàng)新意識。解決這一問題的關(guān)鍵，從監(jiān)管層面來說，要加強雙重預(yù)防機制的宣講，充分發(fā)揮企業(yè)的能動作用。本質(zhì)上來說，雙重預(yù)防機制的主體責(zé)任在企業(yè)，必須讓企業(yè)最高決策者充分認識到雙重預(yù)防機制對于企業(yè)安全工作的重要性，充分調(diào)動企業(yè)進行機制建設(shè)的自覺性，實現(xiàn)從制度約束到規(guī)范引領(lǐng)的轉(zhuǎn)變。因此，構(gòu)建一支高素質(zhì)雙重預(yù)防機制宣講團隊是非常必要的。

     （2）行業(yè)監(jiān)管層面。我國現(xiàn)行交通運輸行業(yè)的監(jiān)管形式，主要包括綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、專項監(jiān)管。雙重預(yù)防機制推廣建設(shè)初期，需要政府通過以上形式進行強力監(jiān)管。需要特別指出的是，雙重預(yù)防機制的責(zé)任主體是企業(yè)，政府強力推動和監(jiān)管的是促進這一機制在企業(yè)扎根的有力助推，而絕非代替企業(yè)建立相關(guān)機制。這也是為什么部分區(qū)域政府監(jiān)管非常嚴(yán)格，卻不能達到效果的原因。另外，由于監(jiān)管涉及多個政府部門，部門間有效的協(xié)作和互動是不可或缺的。

      在體系建設(shè)過程中，山東省應(yīng)急管理廳總結(jié)了標(biāo)桿企業(yè)培育、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)先行、分類精準(zhǔn)施策、信息支撐全面等先進經(jīng)驗。此外，還積極開展了雙重預(yù)防體系現(xiàn)場觀摩活動，并鼓勵標(biāo)桿企業(yè)成立第三方服務(wù)機構(gòu)，將管理人員、技術(shù)人員、一線工人“三結(jié)合”，向同類型的企業(yè)提供對口幫扶、上門服務(wù)等技術(shù)支持。體系初步建成后，相關(guān)主管部門一方面加強雙重預(yù)防體系的執(zhí)法檢查工作，進行政府監(jiān)管；另一方面通過政府購買服務(wù)等方式，委托有技術(shù)資質(zhì)的第三方服務(wù)單位對企業(yè)雙重預(yù)防體系建設(shè)工作進行評估驗收，幫助企業(yè)不斷改進體系存在的問題。從“山東經(jīng)驗”來看，政府強有力的推動在雙重預(yù)防機制鋪開階段是不可或缺的。而當(dāng)這一機制全面建成后，政府應(yīng)通過轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式等做法，引導(dǎo)企業(yè)進行自主安全管理，并建立雙重預(yù)防體系運行的常態(tài)化機制。

      隨著電子政務(wù)的廣泛開展，信息化管理將成為政府監(jiān)管的重要形式。有學(xué)者提出要建立完善的風(fēng)險源數(shù)據(jù)庫和隱患排查數(shù)據(jù)庫，充分運用風(fēng)險分級管控云平臺，提高政府與企業(yè)之間的信息共享效率。目前來看，部分省份已經(jīng)建立了雙重預(yù)防體系建設(shè)平臺，并投入運行。但在實際運行中存在不少問題。一是運行維護困難。有些政府部門倡導(dǎo)建設(shè)的信息化平臺，錄入信息非常困難，日常維護更是難上加難。二是數(shù)據(jù)交互不足。信息化平臺最大的優(yōu)勢是信息共享，但有的平臺建設(shè)過程中能接入的系統(tǒng)有限，地方、部門甚至部分企業(yè)間存在壁壘。三是信息的有效性仍需提升。大數(shù)據(jù)時代，獲得數(shù)據(jù)不難，難的是如何提取到有效的數(shù)據(jù)。例如，有些監(jiān)管平臺，自稱帶有自動預(yù)警功能，能幫助GPS監(jiān)控員識別風(fēng)險。經(jīng)過現(xiàn)場測試，一分鐘提示十幾條預(yù)警信息，但從相應(yīng)時間段的錄像來看，駕駛員駕駛行為、車輛速度等都沒有明顯安全問題。頻繁預(yù)警錯誤數(shù)據(jù)是沒有價值的，甚至還可能干擾監(jiān)控員的精力，引起其他不良后果。

      雙重預(yù)防機制的最終目的是通過有效管控風(fēng)險和及時消除隱患避免或減少事故發(fā)生。2019年發(fā)生的義馬氣化廠事故，因為該企業(yè)在事故不久前剛剛獲評河南省雙重預(yù)防體系省級標(biāo)桿企業(yè)稱號，不少人迫不及待地想讓雙重預(yù)防機制背鍋。有學(xué)者通過分析，歸納總結(jié)出事故原因，企業(yè)并沒有做到“真”防“真”控，才最終導(dǎo)致事故發(fā)生。判斷企業(yè)是否做到“真”防“真”控，必須要有一套科學(xué)的，具有針對性和可操作性的雙重預(yù)防機制運行評價方法。只有這樣，企業(yè)才有可能通過評估、評審過程，及時發(fā)現(xiàn)安全管理工作和方法中存在的漏洞，并進行查漏補缺，實現(xiàn)過程和結(jié)果同步持續(xù)改進。

      目前的雙重預(yù)防體系信息平臺仍然存在運行維護困難、數(shù)據(jù)交互不足、數(shù)據(jù)有效性差等諸多問題，但信息化帶來的安全管理領(lǐng)域的重大變革是不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢。未來雙重預(yù)防機制的深入推進，也必須與信息技術(shù)融合發(fā)展，充分利用信息技術(shù)帶來的數(shù)據(jù)紅利，挖掘數(shù)據(jù)的核心價值，同時克服無效數(shù)據(jù)及信息壁壘的干擾，真正實現(xiàn)全過程動態(tài)化管理。